王兴斌：“全国生态旅游发展规划”缺了什么

 ”旅游+”是以旅游业为主体和主导的“+”，是相关产业和领域发展的旅游化，是相关资源基础上的“＋旅游”。两者都带着“+”号，一前一后，产业、行业和专业主导性却已迥然不同。是否可以引发我们对当下旅游发展的再思考？

近日，国家发改委与旅游局联合印发了《全国生态旅游发展规划（2016-2025年）》，确定了全国生态旅游发展的指导思想、基本原则、发展目标、总体布局和重点任务，提出全国生态旅游八个片区、培育20个协作区、建设200个重点目的地，形成50条跨省和省域精品旅游线路，打造25条国家生态风景道。“规划”称，到2025年成为“世界生态旅游强国”。

初一看，“规划”有原则、有目标、有布局、有产品、有项目、有措施，还有一个“世界生态旅游强国”的宏伟愿景，很全面、也很振奋心人，什么都不缺，应该为之点赞。

但是，细一想，疑惑就来了：开展生态旅游的主体是谁？管理生态旅游的主管部门是谁？这个规划谁来落实？“规划”中提到的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景名胜区、沙漠公园、海洋公园等七类自然保护地，离开了国土、城建、林业、水利、海洋、环保和农业等部门等，能保护、建设、管理和开展好生态旅游吗？笔者不清楚这个“规划”在调研、编制、论证过程中是否有相关部门和专家的参与，在旅游媒体的报道中也没有一个字提及这一点。

这是偶然的疏忽吗？早在2009年国务院《关于加快发展旅游业的意见》就指出，“大力推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和行业的融合发展”。

为此，2010年国务院办公厅又专门下文《贯彻落实国务院“关于加快发展旅游业意见”重点工作分工方案》，对发展旅游业中部门合作作了明确、具体的规定，如“支持有条件的地区发展生态旅游、森林旅游、商务旅游、体育旅游、工业旅游、医疗健康旅游、邮轮游艇旅游。（旅游局会同有关部门负责）；“合理确定景区游客容量，严格执行旅游项目环境影响评价制度，加强水资源保护和水土保持。（旅游局、环境保护部、住房城乡建设部、林业局、文物局、海洋局、水利部负责）”。近几年来，国务院曾发布过十多个关于发展旅游业或与旅游业相关的文件，无不提到部门合作。国家旅游局与农业部、林业局和海洋局等也曾签署过合作协议，但是为什么在制定这个涉及到众多部门的全国性规划时，偏偏又忘了这些文件与协议呢？

近两年来，“旅游＋”是旅游界说得很多的一个口号和方针，甚至被说成是一个“理论创新”。有专家在阐述这一点时写道：“‘旅游+’是以旅游业为主体和主导的‘+’，‘旅游+’的本质实际是相关产业和领域发展的旅游化”，并由此断定“已经从利用相关资源的‘＋旅游’，跨越到以旅游为主导的‘旅游＋’新时代”，道破了提出“旅游＋”的本意：是为了实现以旅游为“主体和主导”一个“新时代”，是要把“相关产业和领域发展旅游化”。这个“规划”的编制和印发，就是体现“旅游＋”的一个例子。

生态旅游资源和环境的保护、利用和开展是一项综合性、专业性和技术性很强的社会系统工程，既要遵循生态系统保育规律，又要符合旅游经济运行规律，融自然生态演绎与经济生态变迁于一体，才能实现生态优化与经济增长互相促进、同步推进。按理说，发展生态旅游发展最需要“＋旅游”与“旅游＋”的结合（这是笔者一直主张的）。以我国行政体制的框架而言，以上到下各类生态旅游资源的主管部门是国土资源部、城乡建设部、环境保护部、林业局、海洋局、农业部和水利部等，它们对各类生态资源与环境最了解，在如何严格保护和适度利用这些资源科学开展生态旅游上最有发言权。

在这些领域开展生态旅游，旅游局必须与相关部门密切合作、虚心求教，主动做好协助与配合工作，得到这些部门的理解与配合，从而发挥指导与协调作用。不用回避，由于部门职责与专业背景的不同，在如何开展生态旅游上，相关部门与旅游部门及专家在理念与对策上有差异，甚至有争论。其实，正是这种差异、争论和由此形成的某种制约，对于合理、适度、持续发展旅游从根本上是有益的。旅游局如果想撇开相关部门单干，或相关部门想撇开旅游部门单干，都不利于生态旅游的健康发展。

本文一开头曾说，就其内容层面而言，这个规划“什么都不缺”；但是从其制订与执行层面而言，独缺了“部门合作”这个关键词；而没有“部门合作”，“产业融合”也容易落空。试想，如果这个规划是由发改委牵头，旅游与国土、建设、环保护、林业、海洋、农业和水利等部门与专家共同编制、联合发布，它的科学性、权威性、可行性也许会强一些。当然，这样做可能在编制过程中“扯皮”会多一些、时间会长一些，但这样“磨合”形成的规划，也许就不会“纸上画画”、“墙上挂挂”了。（摘自《中国青年报》,作者系北京第二外国学院旅游科学研究所原所长、教授）